1. A urgência que não espera: 2,4 milhões de razões para agir
Em maio de 2025, o Censo Demográfico 2022 do IBGE revelou, pela primeira vez na história, um dado oficial que confirma o que as famílias já sabiam na prática: 2,4 milhões de brasileiros declararam ter recebido diagnóstico de Transtorno do Espectro Autista (TEA), o que representa 1,2% da população com dois anos ou mais. Na faixa etária entre 5 e 9 anos, a prevalência salta para 2,6% – 1 em cada 38 crianças. Entre os meninos dessa faixa, o índice chega a impressionantes 3,8%. São números que colocam o Brasil em patamar semelhante ao dos Estados Unidos, onde o CDC (Centro de Controle e Prevenção de Doenças) identificou, em abril de 2025, 1 em cada 31 crianças de 8 anos dentro do espectro.
Por trás desses números há uma realidade brutal: mães que esperam até quatro anos por uma consulta com neuropediatra pelo SUS; famílias que percorrem duas, três cidades diferentes em busca de um diagnóstico; crianças que perdem janelas críticas de neurodesenvolvimento enquanto aguardam na fila. A judicialização da saúde disparou: em 2024, o Judiciário recebeu 657.473 novas ações de saúde – aumento de 15% em relação ao ano anterior –, e o autismo infantil (TEA) figura entre os assuntos mais solicitados em notas técnicas do sistema e-NatJus. O autismo já responde por 51% das demandas judiciais de saúde infantojuvenil contra planos de saúde, e as famílias vencem mais de 90% dessas ações nos tribunais.
Essa explosão de demanda não é um problema que se resolverá sozinho. O SUS, com toda a sua importância civilizatória, não tem estrutura própria suficiente para absorver 1,1 milhão de crianças e adolescentes de 0 a 19 anos diagnosticados com TEA, sem contar os milhões que ainda sequer receberam diagnóstico. É preciso um novo modelo – não para substituir o SUS, mas para potencializá-lo. E esse modelo passa, necessariamente, pela parceria com Organizações Sociais (OS) e associações civis especializadas.
Como pré-candidato a deputado federal por Pernambuco, e como juiz que, ao longo de mais de 30 anos de carreira no Tribunal de Justiça, conheceu por dentro as engrenagens e limitações da máquina pública – incluindo quase sete anos como Juiz Regional da Infância e Juventude em 42 municípios do Agreste pernambucano –, defendo reformas estruturais na legislação federal que harmonizem a prática dos municípios com as decisões consolidadas dos Tribunais de Contas e do Supremo Tribunal Federal, eliminando a insegurança jurídica que hoje paralisa gestores e condena crianças ao desamparo.
2. O STF já disse sim: a constitucionalidade das Organizações Sociais está consolidada
Qualquer discussão séria sobre a contratação de OS pelos municípios precisa partir de um fato jurídico incontestável: o Supremo Tribunal Federal já declarou, em plenário, a constitucionalidade integral da Lei nº 9.637/1998 (Lei das Organizações Sociais). No julgamento da ADI 1923/DF, concluído em abril de 2015, o STF conferiu interpretação conforme à Constituição, fixando seis diretrizes fundamentais que legitimam o modelo: a qualificação das entidades, a celebração do contrato de gestão, a dispensa de licitação, a contratação com terceiros, a seleção de pessoal e o controle externo pelo Ministério Público e Tribunais de Contas – tudo deve ser conduzido de forma pública, objetiva e impessoal, em observância aos princípios do art. 37 da Constituição Federal.
Mais recentemente, em fevereiro de 2025, o STF reafirmou de forma unânime essa posição no julgamento da ADI 7.629/MG, relatada pelo Ministro Dias Toffoli, que contestava a transferência da gestão de hospitais para entidades do terceiro setor em Minas Gerais. O Tribunal declarou: é constitucional a prestação de serviços públicos sociais por entidades do terceiro setor, desde que conduzida de forma pública, objetiva e impessoal, sem prejuízo da fiscalização do Ministério Público e do Tribunal de Contas correspondentes. A Corte foi explícita: existe margem político-administrativa para a adoção desse modelo de gestão no caso de serviços que não necessitem ser prestados de forma exclusiva ou privativa pelo Estado.
Ora, se a saúde é, nos termos do próprio art. 199 da Constituição, livre à iniciativa privada, e se a atuação complementar do terceiro setor é expressamente autorizada pelo texto constitucional (art. 199, §2º), não há razoável fundamento para que os municípios sejam impedidos de firmar contratos de gestão com Organizações Sociais especializadas no atendimento a crianças e adolescentes neurodivergentes. O problema não é constitucional; é de engenharia legislativa infraconstitucional. A lei federal precisa dar a moldura específica para que essa autorização constitucional se traduza em segurança para quem executa e efetividade para quem precisa.
3. A lição dos Tribunais de Contas: não são inimigos, são bússola
Os Tribunais de Contas têm desempenhado papel fundamental na fiscalização das parcerias entre o poder público e o terceiro setor. Longe de serem obstáculos, suas decisões constituem verdadeira bússola para a construção de um marco legal robusto. O que os TCs condenam não é o modelo de OS em si, mas a sua aplicação desvirtuada: a terceirização disfarçada, a ausência de metas, a falta de transparência, a contratação de entidades sem capacidade técnica, a troca informal de obrigações sem lastro contratual claro.
O próprio Tribunal de Contas da União (TCU), ao responder consulta do Congresso Nacional, esclareceu dois pontos essenciais: primeiro, que o STF ratificou a constitucionalidade da contratação de organizações sociais por entes públicos na área de saúde; segundo, que os contratos de gestão com OS não configuram terceirização de mão de obra. Nas palavras do Ministro Bruno Dantas, traçar uma analogia entre terceirização e contratação de organização social para ampliar o alcance da LRF não seria a melhor hermenêutica, pois os dois institutos possuem natureza completamente distinta. E arrematou: se bem utilizado, o contrato de gestão com organizações sociais pode e deve trazer benefícios.
As linhas mestras da jurisprudência dos Tribunais de Contas podem ser sintetizadas em três premissas que qualquer reforma legislativa deve respeitar:
i)O núcleo essencial da política de saúde é dever do Estado e não pode ser simplesmente transferido ao setor privado. O contrato de gestão é instrumento de complementaridade, não de substituição;
ii)O instrumento jurídico da parceria deve ser adequado: não se pode chamar de termo de colaboração aquilo que é, na prática, compra de serviço assistencial contínuo. A forma deve corresponder à substância;
iii)São indispensáveis planejamento, estudo de vantajosidade, metas e transparência. O gestor não pode simplesmente contratar; precisa demonstrar a insuficiência da rede própria e a vantagem técnica e econômica da parceria.
A proposta que defendo não confronta essa jurisprudência: incorpora-a. Em vez de deixar os gestores municipais à mercê de interpretações contraditórias entre diferentes TCs, proponho que o Congresso Nacional transforme essas diretrizes em lei federal clara, de aplicação nacional, criando um corredor jurídico seguro que proteja tanto as crianças quanto os gestores de boa-fé.
4. A questão fiscal que travava os municípios está sendo superada
Um dos maiores entraves para que municípios celebrassem contratos de gestão com Organizações Sociais era a controvérsia sobre a inclusão dos gastos com pessoal dessas entidades no limite de despesas com pessoal da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). Essa insegurança contabilizável gerava um efeito perverso: os prefeitos que contratavam OS para ampliar serviços corriam o risco de estourar o limite de 60% da receita corrente líquida – não porque gastassem demais com seus próprios servidores, mas porque a Secretaria do Tesouro Nacional (STN) computava também os repasses às OS.
Esse nó começou a ser desatado com a aprovação pela Câmara dos Deputados, em agosto de 2024, de projeto de lei complementar que retira gastos com terceirização e organizações da sociedade civil dos limites de despesas com pessoal (370 votos favoráveis e apenas 15 contrários). E foi definitivamente sepultado em novembro de 2024, quando a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN), por meio do Parecer SEI nº 3974/2024/MF, reconheceu que o §1º do art. 18 da LRF não se aplica às parcerias com entidades do terceiro setor que exercem atividades de interesse público, salvo quando comprovada fraude ou desvio de finalidade.
Em abril de 2025, a STN consolidou esse entendimento na 14ª edição do Manual de Demonstrativos Fiscais (MDF), passando a reconhecer que as parcerias com entidades do terceiro setor não são formas disfarçadas de contratação de pessoal. Conforme destacou a Confederação Nacional dos Municípios (CNM), esse reconhecimento traz segurança jurídica aos gestores municipais e uniformiza a interpretação dos Tribunais de Contas de todo o país.
Essa evolução é decisiva para a agenda que defendo. O município que contratar uma OS para operar um centro de estimulação precoce para crianças autistas não estará inflando sua folha de pagamento. Estará, na verdade, fazendo gestão inteligente de recursos escassos, direcionando verbas para a ponta do serviço sem comprometer a governabilidade fiscal. É exatamente o que os Tribunais de Contas e a própria PGFN agora reconhecem como legítimo.
5. O paradoxo do gestor municipal: entre a omissão e a punição
A realidade cotidiana dos prefeitos e secretários de saúde é um paradoxo cruel. Se não ofertam serviços de diagnóstico e terapia para crianças neurodivergentes, respondem por omissão – e a Justiça os condena a custear tratamento em clínicas particulares, frequentemente a preços muito superiores aos que uma parceria bem estruturada com o terceiro setor proporcionaria. Se tentam inovar, firmando parcerias com associações de autismo ou organizações sociais especializadas, correm o risco de responder perante os Tribunais de Contas por irregularidade no manejo de recursos públicos.
Os tribunais de todo o país já vêm condenando estados e municípios a custear tratamento multidisciplinar para crianças com TEA em clínicas particulares, quando demonstrada a ausência de oferta adequada pelo SUS. O Tribunal de Justiça de Minas Gerais, o de Santa Catarina, o de São Paulo – todos convergem na mesma lógica: se o Estado não tem estrutura própria, deve pagar por ela na rede privada. Ora, isso é exatamente o que uma boa política de OS evitaria: em vez de o município ser condenado pela Justiça a pagar retroativamente por tratamentos em clínicas particulares (frequentemente por meio de tutelas de urgência), ele poderia, de forma planejada e transparente, contratar uma OS com expertise em neurodesenvolvimento para ofertar o serviço de maneira contínua e a custo controlado.
O Brasil gasta mal quando gasta por força de decisão judicial o que poderia gastar bem por escolha de gestão. Cada centavo empregado em cumprir liminares emergenciais é um centavo que deixou de ser investido em planejamento e prevenção. A reforma legislativa que proponho visa inverter essa lógica: em vez de o município ser punido por não ter feito algo que temia fazer, dar-lhe as ferramentas jurídicas para fazer com segurança.
6. Proposta legislativa: cinco eixos de reforma estrutural
Com base na jurisprudência consolidada do STF (ADI 1923/DF e ADI 7.629/MG), nas direções fixadas pelo TCU e pelos Tribunais de Contas estaduais, na evolução da interpretação fiscal da PGFN e da STN, e na realidade de escassez documentada pelo Censo 2022, proponho uma reforma legislativa federal estruturada em cinco eixos complementares:
Eixo 1: Autorização legal explícita e setorial
Clarificar, em alteração à Lei nº 9.637/1998, à Lei nº 8.080/1990 (Lei Orgânica do SUS) e à Lei nº 12.764/2012 (Lei Berenice Piana), que serviços especializados de diagnóstico, reabilitação, atenção psicossocial, estimulação precoce e apoio multiprofissional a crianças e adolescentes com transtornos do neurodesenvolvimento podem ser executados por OS e associações civis sem fins lucrativos, mediante contrato de gestão ou contratualização SUS, quando demonstrada cumulativamente: (a) a insuficiência da rede própria para atender a demanda identificada; (b) a vantagem técnica e econômica da parceria em relação à prestação direta; e (c) a existência de entidade qualificada com capacidade técnica comprovada.
Eixo 2: Requisitos mínimos nacionais de qualidade e governança
Estabelecer, em lei federal, padrões nacionais que toda parceria com OS na área de neurodesenvolvimento deverá observar:
•Comprovação de experiência específica da entidade em autismo, TDAH e outros transtornos do neurodesenvolvimento, com histórico de atendimento e resultados documentáveis;
•Equipe multiprofissional qualificada, incluindo neuropediatras, psicólogos, terapeutas ocupacionais, fonoaudiólogos e psicopedagogos, com formação específica em neurodesenvolvimento;
•Integração obrigatória com a rede pública: Rede de Atenção Psicossocial (RAPS), CAPS/CAPSi, atenção básica, escolas e centros de referência em assistência social (CRAS e CREAS);
•Metas objetivas e mensuráveis: tempo máximo de espera para primeiro atendimento, número de famílias acompanhadas, indicadores de desenvolvimento infantil, frequência de reavaliação clínica, satisfação das famílias;
•Adoção de práticas baseadas em evidência científica, como Análise do Comportamento Aplicada (ABA), TEACCH, PECS e outras abordagens reconhecidas pela comunidade científica;
•Monitoramento contínuo pelos Conselhos de Saúde, Conselhos de Direitos da Pessoa com Deficiência, Conselhos Tutelares e Conselhos de Direitos da Criança e do Adolescente, com relatórios periódicos de acesso público.
Eixo 3: Regime jurídico simplificado e padronizado
Criar um regime jurídico específico para contratos de gestão na área de neurodesenvolvimento infantojuvenil, com minutas-modelo, parâmetros de custo e indicadores recomendados pelo Ministério da Saúde. O objetivo é fornecer ao gestor municipal um roteiro federal que reduza a margem de interpretação e a insegurança que hoje paralisa secretarias e prefeitos. O gestor que seguir fielmente o roteiro federal deve ser presumido de boa-fé e estar protegido contra interpretações contraditórias de diferentes órgãos de controle.
Eixo 4: Proteção jurídica ao gestor de boa-fé
Inspirado no art. 28 da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB), estabelecer que o gestor que celebrar contrato de gestão com OS na área de neurodesenvolvimento em conformidade com os requisitos da lei federal, utilizando as minutas-modelo e observando os parâmetros de custo estabelecidos, não poderá ser penalizado por órgãos de controle que adotem critérios interpretativos diversos. A responsabilização do gestor somente se dará quando demonstrada má-fé, dolo, fraude ou desvio de finalidade. Trata-se de assegurar que a busca pela inovação na gestão pública não se converta em armadilha para o administrador diligente.
Eixo 5: Complementaridade sem esvaziamento do SUS
Estabelecer, na própria lei, que a contratação de OS não autoriza o esvaziamento dos CAPSi, das equipes de Saúde da Família nem dos centros de reabilitação da rede própria. O SUS permanece como tronco do sistema; as Organizações Sociais são galhos que estendem o alcance da árvore onde o braço do Estado ainda não chega. O município deve comprovar, no próprio processo de contratação, que mantém ou fortalece sua rede própria paralelamente à parceria com o terceiro setor.
7. O que mudará na vida das famílias
Com essa reforma, associações de pais com tradição em autismo, APAEs, organizações como a Genial Care, a AMA e tantas outras entidades com expertise acumulada em neurodesenvolvimento poderão operar, com contrato claro e metas mensuráveis:
•Centros de estimulação precoce, para que nenhuma criança precise esperar dois ou três anos para iniciar o tratamento quando cada mês perdido é uma janela de desenvolvimento que se fecha;
•Programas de apoio intensivo às famílias, incluindo orientação parental, grupos de acolhimento e suporte psicológico para cuidadores;
•Núcleos de capacitação de professores e profissionais da rede pública, formando multiplicadores da inclusão escolar;
•Projetos de transição escola-trabalho, preparando adolescentes neurodivergentes para a vida adulta com autonomia e dignidade;
•Equipes volantes especializadas para atender municípios pequenos e zonas rurais, onde a oferta de profissionais de neurodesenvolvimento é praticamente inexistente – realidade que conheci de perto como Juiz Regional em 42 municípios do Agreste de Pernambuco.
8. A Receita Federal também reconhece o terceiro setor
Importa destacar que a valorização das organizações do terceiro setor não é uma bandeira isolada. Em fevereiro de 2026, a própria Receita Federal, ao atualizar a lista de benefícios tributários preservados da redução linear prevista na LC 224/2025, confirmou a proteção específica às entidades filantrópicas e Organizações Sociais, assegurando previsibilidade às instituições que desempenham papel relevante nas áreas social, cultural e científica. Trata-se de mais um sinal inequívoco de que o Estado brasileiro reconhece o terceiro setor como parceiro estratégico, e não como adversidade.
9. Um compromisso pessoal, forjado na vida e na toga
Quando defendo essa causa, não falo apenas como jurista ou como político. Falo como alguém que foi abandonado numa caixa de sapatos em uma praça de João Pessoa, Paraíba, em 1960, e que só teve a chance de se tornar um magistrado porque uma família – o Sargento Edson e Dona Luíza – decidiu que aquela criança merecia um futuro. Falo como juiz que, durante quase sete anos como Titular Regional da Infância e Juventude, viu de perto o que acontece quando o Estado chega tarde demais na vida de uma criança: os danos são irreversíveis, e as famílias pagam um preço que nenhuma indenização pode reparar.
Por trás de cada debate técnico sobre contratos de gestão, marcos regulatórios e parâmetros fiscais, há uma mãe em Recife que espera quatro anos por uma consulta com neuropediatra. Há um menino de 4 anos em Caruaru que poderia se desenvolver mais se tivesse acesso a terapia ocupacional e fonoaudiologia, mas que permanece na fila porque o município não tem profissionais e não ousa contratar uma associação que sabe fazer. Há 1,1 milhão de crianças e adolescentes com diagnóstico de autismo – e outros tantos milhões sem diagnóstico – que têm direito a cuidado integral, contínuo e próximo de suas famílias.
O Brasil não pode continuar aceitando que a burocracia e a insegurança jurídica valham mais do que a infância.
10. Conclusão: a lei deve servir à criança, não impedi-la de ser cuidada
A Constituição autoriza. O STF já declarou constitucional, duas vezes, em 2015 e 2025. O TCU reconhece a legitimidade dos contratos de gestão. A PGFN e a STN já pacificaram a questão fiscal. A Câmara dos Deputados votou por 370 a 15 para destravar a questão da LRF. A Receita Federal protege o tratamento tributário das entidades do terceiro setor. Os tribunais de justiça de todo o país condenam municípios a custear tratamento que poderiam ofertar de forma organizada. E o Censo 2022 revelou que 2,4 milhões de brasileiros têm diagnóstico de TEA, com 1 em cada 38 crianças de 5 a 9 anos no espectro.
Todas as peças do quebra-cabeça estão postas. O que falta é uma mão legislativa que as encaixe: uma lei federal que transforme em norma clara o que já é consenso jurisprudencial e administrativo. Uma lei que diga ao prefeito de Caruaru, de Garaçunhú, de Petrolina ou de qualquer cidade do Brasil: você pode, você deve, e você está protegido se fizer com transparência, metas e controle social.
Como pré-candidato a deputado federal, assumo o compromisso de trabalhar por essa agenda, que une responsabilidade fiscal, segurança jurídica, evidência científica e humanidade. Reformar a legislação federal para permitir, com clareza e proteção, a contratação de Organizações Sociais e associações civis especializadas no cuidado a crianças e adolescentes neurodivergentes não é apenas uma medida de gestão inteligente. É um imperativo de justiça para com as famílias que carregam sozinhas um peso que deveria ser compartilhado por toda a sociedade.
Artigo de Opinião
Juiz Fernando Santos
Juiz de Direito Aposentado – TJPE
Advogado e Consultor Jurídico – OAB/PE 68.040
Pré-candidato a Deputado Federal por Pernambuco
