INTRODUÇÃO
O orçamento público é, antes de tudo, um pacto de confiança entre o Estado e a sociedade. Cada centavo arrecadado por meio de tributos carrega consigo a expectativa legítima de que será empregado em benefício da coletividade, com planejamento, transparência e responsabilidade. As emendas parlamentares ao orçamento da União, concebidas originalmente como instrumento democrático de participação do Poder Legislativo na alocação de recursos, transformaram-se, ao longo das últimas décadas, em uma engrenagem de poder político que nem sempre guarda fidelidade ao interesse público.
A impositividade orçamentária das emendas, consolidada pelas Emendas Constitucionais nº 86/2015, 100/2019 e 126/2022, representou um avanço no equilíbrio entre os Poderes, ao assegurar que as indicações parlamentares fossem efetivamente executadas. Todavia, esse avanço trouxe consigo efeitos colaterais graves: a pulverização de recursos em micro-obras desconectadas do planejamento setorial, a criação das chamadas “emendas Pix” – transferências especiais sem convênio e com baixíssima rastreabilidade –, o direcionamento de verbas a redutos eleitorais sem critério técnico e, em casos extremos, o desvio puro e simples de recursos públicos por meio de entidades intermediárias e contratos fraudulentos.
A Lei Complementar nº 210/2024 representou um primeiro esforço normativo para disciplinar a proposição e execução das emendas, mas sua regulamentação ainda é insuficiente diante da magnitude do problema. O Supremo Tribunal Federal, ao julgar a ADI 7.697, já sinalizou a necessidade de que o sistema de emendas observe parâmetros de transparência e rastreabilidade compatíveis com o Estado Democrático de Direito.
O presente artigo analisa um documento propositivo que circula nos meios técnicos e parlamentares, contendo sugestões de ajustes constitucionais e infraconstitucionais para a reforma do sistema de emendas. O objetivo é examinar criticamente essas propostas, identificar seus méritos e lacunas, e apresentar contribuições adicionais que reflitam a experiência de mais de trinta anos na magistratura pernambucana, especialmente na jurisdição da Fazenda Pública e na proteção de crianças e adolescentes – áreas em que os efeitos do mau uso do dinheiro público se fazem sentir de forma mais cruel.
I – ANÁLISE CRÍTICA DO DOCUMENTO-BASE: MÉRITOS E PONTOS DE APERFEIÇOAMENTO
1.1. Da redefinição da impositividade orçamentária (art. 165 e 166 da CF)
O documento acerta ao propor que a execução de emendas individuais, de bancada e de comissão seja expressamente vinculada ao interesse público e a critérios técnicos, afastando a concepção de que a emenda constitui um “direito absoluto do parlamentar ao gasto”. Essa formulação é juridicamente consistente e encontra respaldo na própria jurisprudência do STF, que tem reafirmado a submissão do orçamento aos princípios da eficiência, da economicidade e da finalidade pública.
Entretanto, o documento carece de maior precisão quanto ao mecanismo de recusa motivada. Propor que a execução “pode ser condicionada ou recusada, mediante decisão motivada e publicada” é insuficiente se não se estabelecer: (a) qual autoridade detém a competência para a recusa – se o Ministro de Estado, o órgão técnico setorial ou um colegiado independente; (b) qual o rito processual a ser observado, incluindo direito de contraditório do parlamentar proponente; (c) qual o prazo máximo para a decisão e para eventual recurso; e (d) se a recusa suspende definitivamente a execução ou apenas a condiciona ao saneamento das irregularidades.
Sem essas definições, a cláusula de recusa poderá ser instrumentalizada politicamente pelo Poder Executivo para retaliar parlamentares de oposição, invertendo o problema que se pretende resolver: em vez de o Legislativo capturar recursos sem critério, o Executivo passaria a arbitrar discricionariamente quais emendas executa, conforme conveniências de governabilidade. A experiência brasileira, marcada pelo presidencialismo de coalizão, demonstra que qualquer mecanismo de veto orçamentário deve ser cercado de salvaguardas institucionais robustas.
1.2. Do princípio da rastreabilidade (arts. 37 e 70 da CF)
A proposta de criar um “princípio da rastreabilidade” das emendas, exigindo a identificação completa do ciclo – do autor ao resultado – é a contribuição mais relevante do documento. Elevar a rastreabilidade a princípio constitucional significa conferir-lhe força normativa superior, impedindo que leis ordinárias a relativizem e permitindo o controle de constitucionalidade de normas que eventualmente a violem.
Contudo, o documento não enfrenta uma questão fundamental: a rastreabilidade pressupõe interoperabilidade de sistemas. Atualmente, os dados sobre emendas estão fragmentados entre o SIOP (Sistema Integrado de Planejamento e Orçamento), o Siga Brasil, o Portal da Transparência, a Plataforma +Brasil, os portais de convênios estaduais e municipais, os sistemas dos Tribunais de Contas e os registros dos próprios ministérios. Sem a definição constitucional de um padrão de dados abertos e interoperáveis, a rastreabilidade será meramente formal.
Propõe-se, neste sentido, que o texto constitucional determine expressamente a adoção de identificador único nacional para cada emenda, vinculado a um padrão de dados abertos (open data) definido em regulamento, e que esse identificador acompanhe o recurso desde a proposição legislativa até a prestação de contas final, incluindo os contratos administrativos e os pagamentos a fornecedores no âmbito municipal.
1.3. Dos limites materiais para emendas
A fixação de tetos de concentração por município, por parlamentar e por programa é medida necessária para evitar as chamadas “ilhas de privilégio”, nas quais pequenos municípios recebem aportes desproporcionais em razão da influência política de seus representantes, enquanto municípios mais populosos e carentes são negligenciados.
Todavia, o documento não aborda a necessidade de estabelecer critérios redistributivos baseados em indicadores socioeconômicos objetivos, como o Índice de Desenvolvimento Humano Municipal (IDHM), a taxa de mortalidade infantil, o déficit habitacional ou o percentual de cobertura de saneamento básico. Sem esses parâmetros, o teto de concentração pode simplesmente redistribuir a ineficiência sem resolver a desigualdade.
Ademais, a proibição de emendas que resultem em criação de despesa obrigatória permanente sem estimativa de impacto, embora bem-intencionada, já encontra previsão na Lei de Responsabilidade Fiscal (art. 17). O que falta não é nova norma, mas efetividade na aplicação da existente. O documento deveria propor mecanismos concretos de enforcement, como a vinculação da aprovação da emenda à juntada prévia da estimativa de impacto orçamentário-financeiro, sob pena de nulidade absoluta.
1.4. Da transparência ativa e do Sistema Nacional de Emendas (SNE)
A criação de um Sistema Nacional de Emendas é proposta estruturante e merece apoio integral. Entretanto, o documento peca ao não definir a governança desse sistema. Questões essenciais permanecem em aberto: quem o administra – se a Secretaria do Tesouro Nacional, o Tribunal de Contas da União ou um órgão colegiado com participação da sociedade civil? Qual o regime de responsabilidade pela omissão na alimentação de dados? A previsão genérica de que a “omissão dolosa configure ato de improbidade” é de difícil aplicação prática, pois exige a prova do elemento subjetivo (dolo), tornando a responsabilização inócua.
Propõe-se que a responsabilidade pela omissão na alimentação do SNE seja objetiva para fins administrativos – ou seja, independa de dolo ou culpa –, bastando a comprovação do nexo entre a conduta omissiva e o descumprimento do dever de informar. A responsabilização pessoal por improbidade, essa sim, pode exigir dolo, mas a sanção administrativa imediata (bloqueio de novas emendas para o ente inadimplente) deve operar automaticamente.
II – O PROBLEMA DAS ‘EMENDAS PIX’: UMA ANÁLISE APROFUNDADA
As transferências especiais – popularmente conhecidas como “emendas Pix” – representam hoje o ponto mais vulnerável do sistema de emendas parlamentares. Criadas pela Emenda Constitucional nº 105/2019, essas transferências permitem que recursos federais sejam repassados diretamente a estados e municípios sem a necessidade de convênio, contrato de repasse ou qualquer instrumento formal de controle prévio.
O documento-base propõe subordinar as transferências especiais às mesmas obrigações de plano de aplicação, metas físicas e prestação de contas que regem os convênios. Essa proposta é correta, mas incompleta. O verdadeiro problema das emendas Pix não está apenas na ausência de controle formal, mas na arquitetura perversa de incentivos que elas criam: o parlamentar indica o recurso, o prefeito o executa com ampla discricionariedade, e nenhum dos dois assume responsabilidade efetiva pelo resultado.
É preciso ir além e exigir que toda transferência especial seja acompanhada de: (a) projeto técnico simplificado, mas com metas mensuráveis e cronograma de execução; (b) indicação prévia da fonte de custeio para manutenção do bem ou serviço entregue; (c) georreferenciamento obrigatório da obra ou serviço, com atualização fotográfica periódica em plataforma pública; e (d) avaliação de resultado ex post, condicionando novas transferências ao atingimento mínimo das metas anteriores.
Sem essas exigências, continuaremos a ver ambulâncias entregues sem motorista, equipamentos hospitalares encaixotados em depósitos, quadras esportivas sem manutenção e praças inauguradas que se deterioram em meses – realidades que testemunhei ao longo de décadas na magistratura do interior de Pernambuco.
III – O PAPEL DOS MUNICÍPIOS: ENTRE A CARÊNCIA E A RESPONSABILIDADE
O documento-base acerta ao exigir que os municípios mantenham planos diretores, planos setoriais e conselhos de acompanhamento social como condição para receberem emendas. Todavia, desconsidera a realidade de milhares de pequenos municípios brasileiros que sequer possuem corpo técnico qualificado para elaborar e manter esses instrumentos de planejamento.
Nos quase dezoito anos em que atuei como Juiz Titular da Vara da Fazenda Pública em Caruaru, e nos sete anos em que percorri 42 municípios do Agreste pernambucano como Juiz Regional da Infância e Juventude, pude constatar uma realidade que as propostas legislativas frequentemente ignoram: a desigualdade técnica e institucional entre os municípios brasileiros é tão profunda quanto a desigualdade socioeconômica. Exigir de um município com menos de dez mil habitantes o mesmo aparato de planejamento de uma capital estadual é criar uma barreira que, na prática, excluirá os mais vulneráveis do acesso aos recursos.
Propõe-se, portanto, que a exigência de planejamento municipal seja escalonada conforme o porte do município, e que a União institua programa permanente de assistência técnica para a elaboração de planos diretores simplificados, planos setoriais de saúde, educação e assistência social, e capacitação de conselhos municipais. Esse programa deveria ser financiado, inclusive, por percentual das próprias emendas parlamentares, criando um ciclo virtuoso: parte dos recursos destinados a emendas seria utilizada para fortalecer a capacidade dos municípios de bem receber e aplicar os demais recursos.
Quanto ao controle social estruturado, a proposta de condicionar a liberação de recursos à realização de audiências públicas é meritória, mas deve ser implementada com cautela para não se transformar em mera formalidade cartorial. As audiências públicas, para serem efetivas, exigem publicidade real, linguagem acessível, participação de entidades representativas da comunidade e, sobretudo, poder deliberativo – e não meramente consultivo – sobre a aplicação dos recursos.
IV – LACUNAS DO DOCUMENTO-BASE: O QUE FALTA DIZER
4.1. A ausência de enfoque nas políticas de proteção à criança e ao adolescente
O documento-base trata das emendas parlamentares de forma genérica, sem dar atenção especial a uma das áreas mais impactadas pelo mau uso dos recursos públicos: a proteção integral de crianças e adolescentes. Os CRAS (Centros de Referência de Assistência Social) e os CREAS (Centros de Referência Especializado de Assistência Social) dependem criticamente de financiamento federal complementar, e as emendas parlamentares constituem fonte significativa desses recursos.
Entretanto, é frequente que emendas destinadas à assistência social sejam desviadas para outras finalidades, que equipamentos adquiridos com recursos de emendas não sejam instalados ou operacionalizados, ou que municípios recebam recursos para serviços de proteção social sem dispor de equipes técnicas mínimas para operá-los. A consequência direta recai sobre as crianças e adolescentes em situação de vulnerabilidade, que ficam desassistidas não por falta de recursos, mas por ineficiência na sua aplicação.
Propõe-se que o novo marco regulatório das emendas inclua dispositivo específico determinando que emendas destinadas à proteção de crianças e adolescentes sejam vinculadas a metas de cobertura dos serviços socioassistenciais, com acompanhamento obrigatório pelos Conselhos Tutelares e pelos Conselhos de Direitos da Criança e do Adolescente. Essa vinculação não apenas aprimora o controle, como reafirma a doutrina da proteção integral consagrada no art. 227 da Constituição Federal e no Estatuto da Criança e do Adolescente.
4.2. A questão ambiental: emendas e sustentabilidade
O documento menciona, de passagem, a incompatibilidade de obras com normas ambientais, mas não desenvolve a dimensão ambiental das emendas parlamentares. A experiência do movimento SOS Rio Ipojuca, do qual participamos ativamente, demonstra que obras financiadas por emendas frequentemente são executadas sem licenciamento ambiental adequado, agravando problemas de degradação hídrica, desmatamento e ocupação irregular.
É indispensável que o novo marco exija a apresentação de certidão de compatibilidade ambiental como requisito para a aprovação do plano de trabalho de emendas que envolvam obras de infraestrutura, urbanização ou saneamento. Essa exigência, longe de burocratizar o processo, protege o próprio investimento público contra obras que serão embargadas, demolidas ou que gerarão passivos ambientais superiores ao benefício pretendido.
4.3. A valorização dos Conselheiros Tutelares e agentes sociais
Uma reforma do sistema de emendas que não contemple a valorização dos profissionais que atuam na ponta dos serviços públicos será uma reforma incompleta. Os Conselheiros Tutelares, os profissionais dos CRAS e CREAS, os agentes comunitários de saúde e os educadores sociais são os verdadeiros executores das políticas públicas nos municípios. Sem remuneração digna, capacitação contínua e condições mínimas de trabalho, nenhuma emenda parlamentar, por maior que seja, produzirá resultado efetivo.
Propõe-se que o marco regulatório inclua diretriz expressa de que emendas destinadas a programas sociais priorizem o fortalecimento institucional dos serviços – equipes, capacitação, infraestrutura operacional – em detrimento de obras físicas que não encontrem correspondência no funcionamento real do serviço.
V – PROPOSTAS LEGISLATIVAS CONCRETAS
À luz da análise realizada, sintetizam-se as seguintes propostas para inclusão em eventual Proposta de Emenda à Constituição e em Projeto de Lei Complementar:
No âmbito constitucional, propõe-se: a inclusão do princípio da rastreabilidade no art. 37 da Constituição Federal, com previsão de identificador único nacional e padrão de dados abertos; a revisão dos parágrafos relativos à impositividade (arts. 165 e 166), condicionando a execução obrigatória à observância de critérios técnicos, com rito processual definido para a recusa motivada, incluindo contraditório; a fixação de critérios redistributivos baseados em indicadores socioeconômicos para a alocação territorial das emendas; e a determinação de que emendas destinadas a políticas para crianças e adolescentes observem as diretrizes do art. 227, com acompanhamento pelos órgãos do Sistema de Garantia de Direitos.
No âmbito da Lei Complementar, propõe-se: a transformação da LC 210/2024 em Lei Orgânica das Emendas Parlamentares, com a instituição formal do Sistema Nacional de Emendas (SNE), dotado de governança definida, responsabilidade objetiva pela omissão na alimentação de dados e interoperabilidade obrigatória com os demais sistemas federais; a regulamentação das transferências especiais com exigência de projeto técnico simplificado, georreferenciamento, avaliação de resultado e condicionamento de novas transferências ao cumprimento de metas anteriores; a criação de programa federal de assistência técnica aos municípios para elaboração de instrumentos de planejamento, financiado por percentual das próprias emendas; e a exigência de certidão de compatibilidade ambiental para emendas que envolvam obras de infraestrutura
CONCLUSÃO
Nasci em uma caixa de sapatos, abandonado em uma praça pública de João Pessoa, na Paraíba, em 1960. Fui resgatado, adotado por um casal extraordinário – o Sargento Edson e Dona Luíza – e tive a oportunidade de construir uma vida dedicada ao Direito e à Justiça. Essa experiência pessoal me ensinou, desde a infância, que o destino de uma criança não pode depender da sorte, da caridade ou da vontade política circunstancial. Deve depender de instituições sólidas, de políticas públicas efetivas e de recursos bem aplicados.
As emendas parlamentares, quando bem utilizadas, podem ser instrumentos poderosos de transformação social. Podem equipar escolas, construir unidades de saúde, fortalecer a assistência social e proteger o meio ambiente. Mas quando capturadas por interesses eleitoreiros, quando transformadas em moeda de troca política, quando executadas sem planejamento e sem controle, tornam-se instrumentos de perpetuação da desigualdade e de desperdício do dinheiro público.
A reforma que propomos não é contra o Congresso Nacional, não é contra os parlamentares e não é contra o sistema representativo. É a favor da transparência, do planejamento, da eficiência e, sobretudo, a favor dos milhões de brasileiros – especialmente as crianças e adolescentes em situação de vulnerabilidade – que dependem de que cada centavo dos recursos públicos seja aplicado com seriedade e responsabilidade.
Este é o compromisso que assumo como pré-candidato a Deputado Federal por Pernambuco: levar à Câmara dos Deputados a experiência de quem conhece, por vivência própria e por três décadas de magistratura, os efeitos concretos que o bom ou o mau uso do dinheiro público produzem na vida das pessoas.
Artigo de Opinião
Juiz Fernando Santos
Juiz de Direito Aposentado – TJPE
Advogado e Consultor Jurídico – OAB/PE 68.040
Pré-candidato a Deputado Federal por Pernambuco
